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Acquista il libro Diritto e COVID-19


L’irruzione di un virus invisibile e oscuro ha avuto un impatto straordinario in tutte le branche ordinamentali. Dal diritto civile al diritto penale, dal diritto amimnistrativo a quello tributario e contabile, passando attraverso il diritto processuale e quello sportivo, senza dimenticare il diritto sovranazionale, nessuna disciplina può dirsi immune agli effetti della pandemia da Covid-19.

Che conseguenze ha portato il Covid-19 nel nostro ordinamento? Il diritto del futuro sarà lo stesso, cambierà o è già in atto il cambiamento?  La frenetica normativa esplosa in questi tempi è solo "diritto dell’urgenza", destinato ad estinguersi con il cessare del momento di crisi o darà lo spunto per una definitiva metamorfosi dell’ordinamento giuridico?

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CAPITOLO 27. La sospensione dei termini procedimentali e la conservazione di efficacia dei provvedimenti amministrativi in scadenza. La cronologia procedimentale-amministrativa nel diritto emergenziale Covid-19

Carlo Buonauro

Nelle prime pagine dell’elaborato si categorizza e si scorpora l’art. 103 del D.L. n. 18/2020, nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla legge di conversione n. 27/2020, raggruppando le diverse forme di eccezioni al meccanismo imperniato sull’art. 2 della legge n. 241/1990.

Da un lato le eccezioni tassative di regole generali, dall’altro le inclusioni di tipo esemplificativo idonee ad essere estese anche in casi simili o materie analoghe.

La norma è espressione del principio di sterilizzazione temporale che pervade non solo il procedimento amministravo ma l’intera attività pubblica con particolare riferimento al settore dell’edilizia e dell’urabnistica (sicuramente il settore di maggiore incertezza, su cui ha inteso operare chiarezza la citata legge di conversione), della previdenza (il caso del DURC valido), dell’immigrazione, quello bancario e assicurativo.

La sospensione dei termini in sé comporta anche la conservazione delle posizioni giuridiche (concessione, permessi, autorizzazioni etc.) e realizza quella certezza e prevedibilità del procedimento e del provvedimento.

La ratio dell’intervento ha radici profonde e rafforzate sia dal diritto costituzionale (art. 97, sent. 204/2004) che, e soprattutto, dal diritto dell’Unione europea in virtù dei richiami al danno derivato dal ritardo, alla risarcibilità, alla ragionevole durata del procedimento e su questa via del diritto ad una “buona amministrazione”, ancor più in fase emergenziale.

Dunque, era quantomeno doveroso occuparsi urgentemente della questione emergenziale del diritto amministrativo e processuale in un’ottica di tutela delle posizioni soggettive secondo correttezza, lealtà, imparzialità e buon andamento.

L’art. 2 resta quindi il perno della cronologia procedimentale, nonostante le numerose modifiche e discettazioni giurisprudenziali, e insieme all’istituto del “silenzio- significativo” pone al centro il dato fondamentale del problema in fase di emergenza: il tempo.

Ormai giunta al terzo decennio di applicazione, la legge sul procedimento conferisce al tempo un valore eminente capace di “creare” provvedimenti in fatto silenti ma validi ed efficaci parimenti con quelli espressi. La fictio legis, tuttavia, non solo “provvede” ma in qualche misura “espunge” dal dovere, lasciando all’artificio giuridico la costruzione dell’atto (si ricorda sul punto la nota questione della motivazione del silenzio e del regime impugnatorio).

Su questa via, l’art. 103 del decreto “Cura Italia” tenta, insieme all’art. 84 in ambito processuale, di garantire il rispetto dei principi dell’art. 2 della legge 241/1990 brevemente citati. Tuttavia, rispetto al modello ordinario di sospensione dei termini procedimentali di cui all’art 6 è possibile riscontrare differenze per fonte (qui è la legge che dispone l’effetto sospensivo e non uno specifico provvedimento amministrativo, con conseguente incisione sul profilo motivazione della scelta, qui assorbita nella valenza politica dell’opzione normativa), per durata (indefinitamente ancorata all’evolvere dell’emergenza epidemiologica e suscettibile di proroghe, a fronte dell’unicità del modello ordinario di sospensione dei termini, pre-quantifiato nella sua massima durata), per fattore  causale (eccezionale  ed esterno rispetto alle esigenze del singolo procedimento nel rispetto del vincolo del divieto di aggravamento).

Inoltre, la generalità dell’intervento legislativo è quanto mai ampia alla luce della locuzione “non se ne tiene conto” che fa riferimento alla sospensione di tutti i termini al 15 aprile 2020. Nel contributo si avrà modo di definire le singole tipologie dei termini procedimentali il cui sforzo di elencazione resta senza precedenti nella tecnica normativa emergenziale. Basti qui anticipare che ogni singola fase e sub-fase del procedimento è sostanzialmente sospesa.

Ciò non deve condurre all’idea di una staticità dell’attività amministrativa che nei casi di urgenza deve provvedere anche attraverso il più ampio uso delle nuove tecnologie, delle piattaforme informatiche e delle comunicazioni istantanee già conosciute nel PAT, oggi quanto mai “salvifico”.

Il quadro sistematico necessita di uno sforzo notevole da parte dell’interprete che vede un ulteriore frastagliamento della disciplina temporale, che attende la conversione in legge, con la speranza di una maggiore chiarezza.

Sommario:

1. Premessa: i riferimenti normativi della cronologia procedimentale-amministrativa nel diritto emergenziale. - 2. Sistemazione strutturale e ricostruzione precettiva: la sterilizzazione temporale. - 3. Il piano assiologico: la tela dei valori. - 4. Il contesto ovvero l’ordito: il tempo (ovvero il continuo e regolato fluire) nel procedimento amministrativo ordinario (breve analisi in chiave evolutiva dell’art. 2, l. n. 241/1990). - 5. La torsione ovvero la trama: il non-tempo (ovvero la stasi forzosa e artificiale) nel procedimento amministrativo emergenziale (esegesi del­l’art. 103, d.l. n. 18/2020, e ss.mm.ii.): ambito di applicazione, espresse esemplificazioni ed esplicite esclusioni. - 6. Il seguito amministrativo (gli adempimenti, per lo più informativo-comunicativi, delle singole PP.AA.) e la conservazione di efficacia degli atti in scadenza. - 7. Considerazioni conclusive. - NOTE


1. Premessa: i riferimenti normativi della cronologia procedimentale-amministrativa nel diritto emergenziale.

Nell’ambito del sempre più complesso ed articolato quadro normativo volto a delineare un micro-sistema di misure straordinarie e urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da Covid-19 e contenere gli effetti negativi dell’espandersi del virus sullo svolgimento, in particolare, dell’attività amministrativo-giudiziaria, sin dai primi interventi normativi di rango primario hanno trovato spazio, per quando attiene all’ordinamento di diritto
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